一場(chǎng)咨詢發(fā)布會(huì)，如同蝴蝶效應(yīng)，震動(dòng)了整個(gè)澳門(mén)博彩業(yè)。

9月14日，澳門(mén)特區(qū)政府就《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》的修訂召開(kāi)咨詢發(fā)布會(huì)，提出將對(duì)幸運(yùn)博彩批給數(shù)量、批給期限等九大重點(diǎn)方面作出修改。次日，手握澳門(mén)六張賭牌的六大博彩企業(yè)在港股中股價(jià)齊跌，跌幅從20.02％到32.51％不等。

博彩業(yè)在澳門(mén)合法化已有一個(gè)半世紀(jì)的歷史。2001年，澳門(mén)回歸兩年后，特區(qū)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)命脈博彩業(yè)動(dòng)手術(shù)，放開(kāi)專營(yíng)的賭牌，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。港資、外資紛紛入局，合法賭牌的數(shù)量最終變成六個(gè)，形成“三正三副”的現(xiàn)狀，最長(zhǎng)可以擁有20年經(jīng)營(yíng)權(quán)。

澳門(mén)的博彩業(yè)從此進(jìn)入發(fā)展快車道。2006年，澳門(mén)博彩業(yè)總收入超過(guò)美國(guó)拉斯維加斯，澳門(mén)成為世界第一大賭城。娛樂(lè)場(chǎng)從最初的11間擴(kuò)張到41間，賭臺(tái)從424張發(fā)展到6739張。澳門(mén)的博彩純收入則從2003年的303億澳門(mén)元上升到2019年的2933億澳門(mén)元，規(guī)模增長(zhǎng)了9.7倍。

2022年6月，六張賭牌都面臨著期限將至、需重新競(jìng)投的問(wèn)題，此時(shí)《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》提出修改，變革信號(hào)非常明顯。博彩業(yè)是否又將面臨一次大手術(shù)？這次賭牌能批幾張、花落誰(shuí)家、批給期限能有多長(zhǎng)？博彩業(yè)在澳門(mén)經(jīng)濟(jì)中的絕對(duì)地位是否會(huì)被動(dòng)搖？博彩業(yè)乃至澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)，又一次站在了十字路口。

六張賭牌的去留

9月20日，發(fā)布會(huì)召開(kāi)六天以后，澳門(mén)特區(qū)政府召開(kāi)了首場(chǎng)咨詢會(huì)，聽(tīng)取六大博企以及博彩中介人的意見(jiàn)。博企們一一表態(tài)，將全力支持新修訂的博彩法。

20年前，同樣的爭(zhēng)奪與示好已在澳門(mén)上演過(guò)。澳門(mén)回歸之初，特區(qū)政府就流露出要對(duì)賭牌專營(yíng)進(jìn)行改革的意圖。當(dāng)時(shí)，博彩業(yè)收入占據(jù)政府年收入30％以上，外界普遍認(rèn)為，特區(qū)政府之所以這么做，是希望強(qiáng)化駕馭力，牽住澳門(mén)經(jīng)濟(jì)這個(gè)“牛鼻子”，發(fā)揮博彩業(yè)的潛能，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

幾千億的賭業(yè)市場(chǎng)決定對(duì)外開(kāi)放，各國(guó)財(cái)團(tuán)蜂擁而來(lái)，包括幾位世界級(jí)的賭王。21家投標(biāo)公司都深諳特區(qū)政府的心理，在博彩業(yè)的規(guī)劃之外，額外提出一系列助力澳門(mén)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施。

特區(qū)政府賭牌競(jìng)投委員會(huì)當(dāng)時(shí)設(shè)立了六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分，分別是投標(biāo)公司向政府建議繳交的溢價(jià)金、設(shè)立學(xué)術(shù)慈善基金、對(duì)社會(huì)建設(shè)和保障的承擔(dān)、經(jīng)營(yíng)賭場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)、對(duì)澳門(mén)的投資承諾，以及提高娛樂(lè)場(chǎng)所價(jià)值所提供的職業(yè)培訓(xùn)。這其中，競(jìng)投公司的經(jīng)營(yíng)操作及賭場(chǎng)方面的經(jīng)驗(yàn)是決定因素，占總分的54％，其次為對(duì)澳門(mén)投資的貢獻(xiàn)，占25％，其余4項(xiàng)共占21％。

美西賭王Steve Wynn很受競(jìng)投委員會(huì)的青睞，委員會(huì)看中他將拉斯維加斯從純粹的博彩旅游變成合家歡旅游城市的履歷。數(shù)月的博弈與權(quán)衡之后，Steve Wynn的永利、何鴻燊的澳博，以及由香港投資者呂志和與美國(guó)著名博彩公司“威尼斯人”合作興辦的銀河娛樂(lè)這三家公司成為了特區(qū)政府最終的選擇。“賭王”何鴻燊是首位進(jìn)行簽約的，他承諾，將投資47.5億澳門(mén)元，興建酒店、碼頭、娛樂(lè)場(chǎng)，重整澳門(mén)的老城區(qū)。

（2020年2月20日，因受新冠肺炎疫情影響而暫停營(yíng)運(yùn)的澳門(mén)娛樂(lè)場(chǎng)重新開(kāi)放。澳門(mén)特區(qū)政府博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局局長(zhǎng)陳達(dá)夫（左二）、勞工事務(wù)局局長(zhǎng)黃志雄（左一）、衛(wèi)生局局長(zhǎng)李展?jié)櫍ㄗ笕┭惨曋亻_(kāi)后的娛樂(lè)場(chǎng)防疫工作。圖/中新）

三張賭牌頒出后不久，銀河娛樂(lè)的兩大合作方就出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)理念上的重大分歧。最終，特區(qū)政府批準(zhǔn)“威尼斯人”以“轉(zhuǎn)批給”的方式與銀河娛樂(lè)分開(kāi)，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。其后，澳博及永利先后與美高梅及新濠博亞簽訂了轉(zhuǎn)批給合同。賭牌由三變六，澳門(mén)賭場(chǎng)六大博企寡頭壟斷的格局也至此形成。

20年之后，賭牌的競(jìng)爭(zhēng)或?qū)⒂瓉?lái)新一輪洗牌。與數(shù)年前的局面不同的是，《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》的修改明確提出，不再設(shè)立“轉(zhuǎn)批給”形式的副牌，但至于究竟頒出幾張主牌、持副牌的公司能否轉(zhuǎn)正、六家公司的去留、是否引入新資本、訂立怎樣的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、此次持牌期限能有多長(zhǎng)，當(dāng)下的特區(qū)政府尚未下定決心。

澳門(mén)理工學(xué)院博彩旅游教學(xué)及研究中心主任王長(zhǎng)斌教授告訴《中國(guó)新聞周刊》，從博彩研究來(lái)說(shuō)，很難從科學(xué)計(jì)算的角度得出結(jié)論，幾張賭牌是最合適的。但從澳門(mén)的實(shí)際情況看，市場(chǎng)上已有六家公司，每家公司都有大量的投資和本地雇員，如果有公司失去賭牌，意味著澳門(mén)的博彩業(yè)將產(chǎn)生震蕩。如果此次仍然開(kāi)出六個(gè)賭牌，且是這六家公司繼續(xù)持有，外界恐怕會(huì)對(duì)賭牌重新競(jìng)投的公平公正產(chǎn)生質(zhì)疑。如果此次給出的賭牌超過(guò)六個(gè)，又會(huì)給外界留下澳門(mén)擴(kuò)大發(fā)展博彩業(yè)的印象，據(jù)他判斷，這種情況不太可能出現(xiàn)。

另外，上一輪的持牌期限是20年，雖然給博企穩(wěn)定的預(yù)期，有利于其長(zhǎng)期投資決策，但業(yè)界也在探討，20年的期限過(guò)長(zhǎng)。如果縮短持牌期限，應(yīng)該給多長(zhǎng)，三五年還是八年十年？王長(zhǎng)斌指出，期限越長(zhǎng)，預(yù)期的利潤(rùn)越穩(wěn)定，博企才敢投資大項(xiàng)目，因此十年左右會(huì)是較為合適的選擇。如果特區(qū)政府希望縮短持牌期限，他建議應(yīng)配合出臺(tái)協(xié)商續(xù)期制度，到期后不進(jìn)行重新競(jìng)投，而是通過(guò)評(píng)估來(lái)續(xù)期，幫助博企建立穩(wěn)定的預(yù)期。

咨詢會(huì)就像是一次投石問(wèn)路，試探市場(chǎng)各方的態(tài)度。可以明確的是，澳門(mén)特區(qū)政府對(duì)博企的期待，對(duì)澳門(mén)未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)，都已不僅僅局限在博彩業(yè)。

強(qiáng)監(jiān)管的信號(hào)釋放

澳門(mén)特區(qū)政府并不希望大規(guī)模擴(kuò)張博彩業(yè)。澳門(mén)立法會(huì)議員施家倫向《中國(guó)新聞周刊》指出，近十年來(lái)，政府嚴(yán)控賭桌數(shù)量的增長(zhǎng)。而從此次《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》修改披露的咨詢文本看，強(qiáng)監(jiān)管的信號(hào)也十分明顯。

最強(qiáng)烈的信號(hào)釋放來(lái)自于政府代表的設(shè)立。咨詢文本提出，未來(lái)要指派政府代表，使特區(qū)政府在博企的日常運(yùn)作中有更大的監(jiān)督力。這主要是考慮到要“有效且適時(shí)地監(jiān)察批給義務(wù)是否確實(shí)履行”，以及“當(dāng)前博彩業(yè)發(fā)展的規(guī)模、其對(duì)澳門(mén)社會(huì)的影響等因素”。

雖然王長(zhǎng)斌對(duì)政府代表的設(shè)立是否能起到真正的作用持懷疑態(tài)度，但他指出，澳門(mén)的許多公營(yíng)公司都有政府代表，賽馬、賽狗等博彩企業(yè)也有政府代表，這是非常常見(jiàn)的制度。按照特區(qū)法律規(guī)定，政府代表并沒(méi)有投票權(quán)、決策權(quán)，只起到監(jiān)督的作用。

暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、澳門(mén)研究院經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究所所長(zhǎng)陳章喜向《中國(guó)新聞周刊》指出，咨詢文本中，引入政府代表到博企，讓政府在博企的日常運(yùn)營(yíng)中加強(qiáng)監(jiān)督力，監(jiān)管博企財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)，提高博企注冊(cè)資本，提高博企中澳門(mén)股東的持股比例，審批博企分紅派息等等，都顯示了澳門(mén)政府對(duì)博彩業(yè)“監(jiān)管從嚴(yán)”的主張。

從某種程度上說(shuō)，博彩業(yè)確實(shí)需要強(qiáng)監(jiān)管。六個(gè)賭牌放出后，更多的資本想入場(chǎng)，就通過(guò)曲線入場(chǎng)的方式，與六大博企合作開(kāi)設(shè)衛(wèi)星賭場(chǎng)，或承包經(jīng)營(yíng)賭場(chǎng)中的一間貴賓廳。這二者的出現(xiàn)都成為了特區(qū)政府監(jiān)管的難點(diǎn)。

尤其是貴賓廳，多年來(lái)占據(jù)賭收的半壁江山，但貴賓廳受到的監(jiān)管卻與收入并不匹配。貴賓廳內(nèi)有兩類人受到政府監(jiān)管，一類是貴賓廳的承包人，也就是博彩中介人；另一類是沓碼仔，也就是博彩中介人的合作人，不斷招徠客戶。前者需要獲得政府頒發(fā)的執(zhí)照，后者的名單、無(wú)犯罪記錄也應(yīng)向政府報(bào)告。

但僅有這樣的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在博彩業(yè)的黃金時(shí)代，貴賓廳常常借貸給顧客，需要大量的資金做后盾，許多貴賓廳都涉及非法吸收存款問(wèn)題。澳門(mén)著名的沓碼仔黃山在成為貴賓廳股東后，發(fā)放了大量的賭資借貸，同時(shí)高息吸收了外來(lái)投資。直到有一天，欠賭資的人還不上債，黃山的資金鏈斷裂，攜款潛逃。這種運(yùn)作模式吹起了澳門(mén)博彩業(yè)的泡沫，一旦崩塌，影響巨大。當(dāng)時(shí)，有業(yè)內(nèi)人士估算，澳門(mén)各貴賓廳的壞賬總數(shù)超過(guò)400億澳門(mén)元。

此事在博彩業(yè)引發(fā)震動(dòng)，中介人的聲譽(yù)也受到了影響。澳門(mén)娛樂(lè)博彩業(yè)中介人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭志忠在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，貴賓廳出事的往往是中介人的合作人，也就是沓碼仔，而不是中介人本身。郭志忠贊同加強(qiáng)監(jiān)管，畢竟《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》已制定了20年，博彩業(yè)的發(fā)展今非昔比，監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，比如抬高入行門(mén)檻，對(duì)吸收社會(huì)存款問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)范。郭志忠認(rèn)為，這樣可以重塑行業(yè)形象，讓博彩業(yè)健康發(fā)展。

此外，強(qiáng)監(jiān)管也與內(nèi)地資金通過(guò)灰色渠道進(jìn)入澳門(mén)相關(guān)。內(nèi)地赴澳門(mén)自由行開(kāi)放之后，內(nèi)地旅客已成為澳門(mén)博彩業(yè)的最大客源。2019年，澳門(mén)入境旅客超過(guò)3940萬(wàn)，內(nèi)地旅客約有2800萬(wàn)人次，占比70％。早些年，曾有媒體暗訪發(fā)現(xiàn)，澳門(mén)的典當(dāng)行可以繞過(guò)內(nèi)地的外匯管制，幫客戶刷銀聯(lián)卡，小票上標(biāo)注了幾十萬(wàn)元的購(gòu)物記錄，實(shí)際并無(wú)任何商品買賣，只是兌換賭資。

澳門(mén)城市大學(xué)協(xié)理副校長(zhǎng)、澳門(mén)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任葉桂平告訴《中國(guó)新聞周刊》，澳門(mén)是國(guó)際自由港，來(lái)自內(nèi)地的賭資被運(yùn)走離境，對(duì)我國(guó)的金融安全產(chǎn)生了一定的影響。這一擔(dān)憂的依據(jù)在于，從六大博企的實(shí)際控股方來(lái)說(shuō)，根據(jù)2019年的市場(chǎng)收益，美資博企的盈利能力勝于本地企業(yè)。比如威尼斯人，其市場(chǎng)份額為24.4％，是六家博企中最高的，所有美資企業(yè)的市場(chǎng)份額相加，基本接近整個(gè)博彩業(yè)的一半。

9月20日，特區(qū)政府就咨詢文本舉行首場(chǎng)公開(kāi)咨詢會(huì)，六大博企以及多家博彩中介人公司派代表出席。有博企代表提出，非常支持修法，但對(duì)引入政府代表、提高博企中澳門(mén)股東的持股比例等問(wèn)題，希望政府能進(jìn)一步提供更多資料。郭志忠參加了這場(chǎng)咨詢會(huì)，他回憶說(shuō)，咨詢會(huì)上主要以博企和中介人代表發(fā)言為主，特區(qū)政府并未當(dāng)場(chǎng)表態(tài)。

阿喀琉斯之踵

對(duì)澳門(mén)特區(qū)政府來(lái)說(shuō)，這確實(shí)是極難下的決定。中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江告訴《中國(guó)新聞周刊》，特區(qū)政府出臺(tái)這份咨詢文件，明確表明了他們的態(tài)度，無(wú)論有多大的阻力，一定會(huì)往前沖，但這確實(shí)是自己割自己的肉。

博彩業(yè)給澳門(mén)帶來(lái)了大量的收益，可謂“一業(yè)獨(dú)大”。2019年，博彩稅收占特區(qū)政府總收入的85％；在本地生產(chǎn)總值中，博彩收入占55.5％；2020年，博彩業(yè)的就業(yè)人數(shù)占整體就業(yè)人口的17.23％。陳章喜直言，雖然澳門(mén)以賭立命的歷史已逾百年，但澳門(mén)經(jīng)濟(jì)在整體上從未像賭權(quán)開(kāi)放后這樣近乎絕對(duì)地依賴于博彩業(yè)，并且，這種趨勢(shì)似有日益加劇之勢(shì)。比如，澳門(mén)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)制衣業(yè)、玩具制造業(yè)等，在博彩業(yè)的擠壓下迅速萎縮，賭牌開(kāi)放后，第二產(chǎn)業(yè)占比已減少至10％以下。

這種依賴在疫情來(lái)臨之后，立即表現(xiàn)出巨大的風(fēng)險(xiǎn)。澳門(mén)賭場(chǎng)常年?duì)I業(yè)，24小時(shí)連軸轉(zhuǎn)，即使臺(tái)風(fēng)來(lái)臨，也只短暫關(guān)停后隨即開(kāi)放。但去年2月，澳門(mén)賭場(chǎng)因疫情迎來(lái)了有史以來(lái)最長(zhǎng)的一次關(guān)停，15天。恢復(fù)營(yíng)業(yè)之后，賭場(chǎng)也沒(méi)能恢復(fù)往日生機(jī)，客流慘淡。2020年博彩業(yè)的毛收入較上一年下跌79.3％，而澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)也因此明顯下行，實(shí)質(zhì)收縮56.3％。澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)在自己的首份施政報(bào)告中坦言，這是澳門(mén)回歸以來(lái)第一個(gè)赤字財(cái)政預(yù)算的年度。

疫情之下，博彩業(yè)成為了澳門(mén)的阿喀琉斯之踵。賀一誠(chéng)指出，在一段時(shí)期內(nèi)，保持博彩旅游業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，仍是保持澳門(mén)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提。“但若長(zhǎng)期過(guò)度依賴博彩旅游業(yè)，不改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，本次疫情再次暴露了澳門(mén)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。”

這個(gè)問(wèn)題在澳門(mén)回歸后的20多年里持續(xù)被提及。2016年，《澳門(mén)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)放中期檢討》指出，經(jīng)濟(jì)及就業(yè)過(guò)度依賴博彩業(yè)。但“多元發(fā)展”的口號(hào)喊了多年，效果卻十分有限。賀一誠(chéng)曾反思，新興產(chǎn)業(yè)占整體經(jīng)濟(jì)的比重依然偏低，政府致力推動(dòng)的會(huì)展業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)占本地生產(chǎn)總值的比重均不到1％。葉桂平說(shuō)，人才的缺失、土地的限制，都使得澳門(mén)發(fā)展非博彩行業(yè)的步履緩慢。

在《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》宣布修改的同時(shí)，今年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，給出了這一問(wèn)題的解決方案。

106平方公里的橫琴被定位為澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的新平臺(tái)、便利澳門(mén)居民生活就業(yè)的新空間。這其中，一項(xiàng)前所未有的創(chuàng)新制度是，廣東、澳門(mén)雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì)，共商共管，管委會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，履行國(guó)際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理等職能。

林江指出，橫琴正在探索區(qū)域治理的創(chuàng)新模式，這個(gè)創(chuàng)新的內(nèi)涵是什么，現(xiàn)在沒(méi)有人知道，答案是開(kāi)放性的。但已經(jīng)明確的是，博彩業(yè)不會(huì)進(jìn)入橫琴，粵澳雙方將在橫琴探索非博彩行業(yè)的發(fā)展，包括作為發(fā)展動(dòng)力源的科技研發(fā)和高端制造業(yè)，在澳門(mén)已有相當(dāng)基礎(chǔ)的文旅會(huì)展商貿(mào)業(yè)，以及雖然在經(jīng)濟(jì)體中占比低、但是在澳門(mén)社會(huì)已形成普遍共識(shí)的金融和中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等。

專家們預(yù)期，未來(lái)博彩業(yè)的發(fā)展會(huì)逐漸被框定在適度的規(guī)模，正如林江所說(shuō)，博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大的日子已經(jīng)一去不復(fù)返了。至于規(guī)模應(yīng)控制在多大，陳章喜認(rèn)為，從歷史表現(xiàn)來(lái)看，其在GDP中的占比維持在30％左右會(huì)是較為健康的。

未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，特區(qū)政府都需要謹(jǐn)慎平衡博彩業(yè)和非博彩業(yè)的發(fā)展。施家倫提醒，澳門(mén)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱，多元經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化，仍然需要一段時(shí)間。因此，一方面要嚴(yán)控博彩業(yè)的增長(zhǎng)規(guī)模，在重新競(jìng)投的合約中，提升博彩企業(yè)發(fā)展非博彩元素的比重；另一方面，要確保投資政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，確保就業(yè)和稅基的穩(wěn)定，為多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。